Subvenciones a la energía: dos cifras, dos definiciones
Las cifras de subvenciones se citan constantemente y se entienden pocas veces. La distancia entre las dos estimaciones habituales supera el factor diez, lo bastante como para que citar una sin decir cuál es deje la afirmación casi sin sentido.
Qué cuenta cada cifra
Una subvención explícita es dinero. Un gobierno topa el precio interno de la gasolina por debajo del mundial y compensa al vendedor; concede a un productor una desgravación que otros sectores no tienen; financia infraestructura que solo usa un combustible. Todo eso aparece en los presupuestos y puede sumarse, y la estimación de la Agencia Internacional de la Energía sobre esta base ha oscilado entre unos 300 y más de 1.000 miles de millones de dólares anuales según los precios mundiales: sube automáticamente en los picos, porque mantener estable un precio interno cuesta más.
Una subvención implícita es un coste impuesto y no cobrado. Quemar carbón produce partículas que causan enfermedad y muerte prematura, y dióxido de carbono cuyo daño recae sobre quienes no compraron el carbón. Si el contaminador no paga esos costes, los paga otro, y la economía trata la diferencia como subvención en el sentido de un insumo no tarificado.
La estimación del Fondo Monetario Internacional sobre esta base combinada alcanzó unos 7 billones de dólares, cerca del siete por ciento del producto mundial. La gran mayoría es implícita, y dentro de ella la contaminación local del aire - no el clima - es el componente individual mayor, porque las muertes respiratorias y cardiovasculares son numerosas, próximas en el tiempo y relativamente bien cuantificadas.
Ambos encuadres son legítimos y responden a preguntas distintas. La cifra estrecha responde a qué están pagando hoy los gobiernos, la pregunta correcta para un ministerio de hacienda. La cifra amplia responde a cuánto costaría el combustible si sus usuarios pagaran sus efectos, la pregunta correcta para fijar un precio del carbono. El problema surge solo cuando se cita una cifra con la fuerza retórica de la otra.
Quién subvenciona qué
Las mayores subvenciones fósiles explícitas son subvenciones al consumo en países productores y de renta media. Irán, Arabia Saudí, Venezuela, Egipto, Indonesia, India y Rusia han mantenido en distintos momentos precios internos de combustible o electricidad muy por debajo de los internacionales, y en varios casos esos programas han superado el gasto en sanidad o educación.
La justificación declarada es proteger a los hogares pobres. En la práctica el beneficio es aproximadamente proporcional al consumo, así que la mayor parte va a quienes más consumen, que no son pobres. Estudios en muchos países encuentran repetidamente que el quinto más rico capta varias veces lo que recibe el quinto más pobre, y por eso las transferencias directas de efectivo son la alternativa recomendada habitual.
Las subvenciones a productores son más comunes en países ricos y menos visibles: desgravaciones por agotamiento, amortización acelerada, trato favorable de los costes de exploración y pasivos de desmantelamiento asumidos por el erario. Son menores en total y más difíciles de contabilizar, lo que explica en parte la dispersión de las estimaciones.
El apoyo a las renovables ha caído mucho en términos relativos. Las primas iniciales pagaban muy por encima del mercado y eran caras por unidad de energía: las primeras primas solares alemanas son el ejemplo canónico de un esquema que compró electricidad cara y, al hacerlo, financió la escala industrial que abarató la solar para todos los demás. Los esquemas actuales son sobre todo contratos por diferencias adjudicados por subasta, y varias subastas recientes de eólica marina se han cerrado en o por debajo del precio mayorista, es decir, sin subvención neta.
Por qué fracasa la reforma
Retirar una subvención al combustible es de las formas más fiables de provocar disturbios, y el patrón es lo bastante constante como para ser predictivo. Nigeria, Ecuador, Indonesia, Irán, Francia y Kazajistán han visto protestas significativas tras subidas del precio del combustible, varias de las cuales forzaron una marcha atrás parcial o completa.
La estructura política lo explica. El beneficio de un combustible barato está concentrado, es inmediato y visible en el surtidor. El coste es difuso - una partida presupuestaria que casi nadie ve - y los beneficiarios de retirarlo son contribuyentes futuros y personas dañadas por la contaminación, y ninguno de los dos forma un electorado. Beneficios concentrados con costes difusos producen políticas duraderas al margen de si son buenas.
Hay además una cuestión de equidad que merece reconocimiento y no desdén. En un país donde el combustible barato es uno de los pocos beneficios tangibles que los ciudadanos reciben de la riqueza nacional en recursos, retirarlo mientras los servicios públicos siguen siendo pobres se vive como quitar algo sin dar nada a cambio. Las reformas han funcionado allí donde ese intercambio se hizo explícito.
Las reformas que funcionaron comparten rasgos. Indonesia e India redujeron mucho las subvenciones al combustible en periodos de precios bajos del petróleo, cuando el impacto inmediato en el consumidor era pequeño, y ambas emparejaron la retirada con transferencias directas a hogares de renta baja identificados. Escoger un valle de precios y compensar de forma visible son las dos cosas que distinguen la reforma exitosa de la revertida.
Por qué importa para cualquier cosa nueva
La estructura de subvenciones determina qué se construye, a menudo más que el coste tecnológico, y una fuente nueva entra en un mercado cuyos precios ya reflejan décadas de esas decisiones.
El efecto práctico es que los combustibles establecidos compiten a precios que excluyen parte de sus costes, mientras los entrantes compiten a precios que incluyen todos los suyos. Ese es el contenido sustantivo de la expresión igualdad de condiciones, que por lo demás se usa con la suficiente laxitud como para no significar nada.
También explica por qué ha cambiado la forma del apoyo. Una prima paga una tarifa alta fija y crea un electorado permanente a favor de mantenerla. Un contrato por diferencias fija un precio de ejercicio, paga la diferencia cuando el mercado está por debajo y la recupera cuando está por encima, de modo que el apoyo cae automáticamente conforme madura una tecnología y termina sin que nadie tenga que legislar su fin.
El principio general que conviene extraer se repite en toda esta sección. Una política construida sobre un precio desaparece cuando el precio se mueve; una construida sobre una estructura persiste. Las primas se desmontaron; las subastas y los precios del carbono que las sustituyeron son más difíciles de revertir porque ningún grupo concreto depende de su continuidad.
Preguntas frecuentes
¿Por qué difieren tanto las estimaciones de subvenciones a los fósiles?
Porque miden cosas distintas. Las explícitas son dinero efectivamente pagado - topes de precio, ventajas fiscales - y suman unos cientos de miles de millones al año. Las implícitas añaden los costes no tarificados de la contaminación del aire y el daño climático, lo que lleva el total a varios billones. Ambas son legítimas y responden a preguntas distintas.
¿Cuál es el mayor componente de la cifra amplia?
La contaminación local del aire, no el clima. Las muertes respiratorias y cardiovasculares por partículas son numerosas, próximas en el tiempo y relativamente bien cuantificadas, así que dominan la estimación. El daño climático es un componente grande pero menor, y las transferencias fiscales explícitas son la parte más pequeña del total.
¿Ayudan las subvenciones al combustible a los hogares pobres?
Mucho menos de lo previsto. El beneficio es aproximadamente proporcional al consumo, así que la mayor parte va a quienes más consumen, que no son pobres. Estudios en muchos países encuentran que el quinto más rico capta varias veces lo que recibe el más pobre, y por eso se recomiendan transferencias directas de efectivo.
¿Por qué fracasan tan a menudo las reformas de subvenciones?
Porque el beneficio del combustible barato está concentrado, es inmediato y visible en el surtidor, mientras el coste es una partida presupuestaria difusa. Beneficios concentrados con costes difusos producen políticas duraderas. Las reformas exitosas se programaron en periodos de precios bajos del petróleo y se emparejaron con transferencias directas visibles.
¿Cómo ha cambiado el apoyo a las renovables?
De primas muy por encima del mercado a contratos por diferencias adjudicados por subasta. Un contrato por diferencias paga la brecha cuando el mercado está por debajo del precio de ejercicio y la recupera cuando está por encima, así que el apoyo cae automáticamente al bajar los costes. Varias subastas recientes de eólica marina se cerraron sin subvención neta.
