Energiesubventionen: zwei Zahlen, zwei Definitionen
Subventionszahlen werden ständig zitiert und selten verstanden. Der Abstand zwischen den beiden üblichen Schätzungen beträgt mehr als das Zehnfache, und das ist groß genug, dass eine Behauptung nahezu bedeutungslos wird, wenn nicht gesagt wird, welche gemeint ist.
Was jede Zahl zählt
Eine ausdrückliche Subvention ist Geld. Eine Regierung deckelt den heimischen Benzinpreis unter dem Weltpreis und entschädigt den Verkäufer; sie gewährt einem Produzenten einen Steuerabzug, den andere Branchen nicht haben; sie finanziert Infrastruktur, die nur ein Brennstoff nutzt. Das taucht in Haushalten auf und lässt sich addieren, und die Schätzung der Internationalen Energieagentur auf dieser Grundlage lag je nach Weltpreisen zwischen rund 300 und über 1.000 Milliarden Dollar im Jahr - sie steigt selbsttätig bei Preisspitzen, weil ein stabiler Inlandspreis dann mehr kostet.
Eine mittelbare Subvention ist ein verursachter und nicht berechneter Kostenposten. Kohleverbrennung erzeugt Feinstaub, der Krankheit und vorzeitigen Tod verursacht, und Kohlendioxid, dessen Schaden Menschen trifft, die die Kohle nicht gekauft haben. Zahlt der Verursacher diese Kosten nicht, zahlt sie jemand anderes, und die Ökonomie behandelt die Differenz als Subvention im Sinne eines nicht eingepreisten Einsatzfaktors.
Die Schätzung des Internationalen Währungsfonds auf dieser kombinierten Grundlage erreichte rund 7 Billionen Dollar, nahe sieben Prozent der Weltwirtschaftsleistung. Der weit überwiegende Teil ist mittelbar, und darin ist die örtliche Luftverschmutzung - nicht das Klima - der größte einzelne Posten, weil Todesfälle durch Atemwegs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen zahlreich, zeitnah und vergleichsweise gut beziffert sind.
Beide Rahmungen sind zulässig und beantworten verschiedene Fragen. Die enge Zahl beantwortet, was Regierungen heute zahlen, und das ist die richtige Frage für ein Finanzministerium. Die weite Zahl beantwortet, was Brennstoff kostete, wenn seine Nutzer für seine Wirkungen aufkämen, und das ist die richtige Frage für die Festlegung eines CO2-Preises. Schwierig wird es nur, wenn eine Zahl mit der rhetorischen Wucht der anderen zitiert wird.
Wer was subventioniert
Die größten ausdrücklichen fossilen Subventionen sind Verbrauchssubventionen in Förder- und Schwellenländern. Iran, Saudi-Arabien, Venezuela, Ägypten, Indonesien, Indien und Russland haben zu verschiedenen Zeiten heimische Brennstoff- oder Strompreise deutlich unter internationalem Niveau gehalten, und in mehreren Fällen überstiegen diese Programme die Ausgaben für Gesundheit oder Bildung.
Die erklärte Begründung ist der Schutz armer Haushalte. In der Praxis verteilt sich der Nutzen etwa proportional zum Verbrauch, der größte Teil geht also an die, die am meisten verbrauchen, und das sind nicht die Armen. Untersuchungen in vielen Ländern fanden wiederholt, dass das wohlhabendste Fünftel ein Mehrfaches dessen erhält, was das ärmste bekommt - weshalb direkte Geldzahlungen die übliche empfohlene Alternative sind.
Produzentensubventionen sind in wohlhabenden Ländern häufiger und weniger sichtbar; sie kommen als Abschreibungsvorteile, beschleunigte Abschreibung, günstige Behandlung von Explorationskosten und öffentlich getragene Rückbauverpflichtungen. Sie sind insgesamt kleiner und schwerer zu zählen, was mit ein Grund für die Streuung der Schätzungen ist.
Die Förderung Erneuerbarer ist relativ deutlich gefallen. Frühe Einspeisevergütungen zahlten weit über Marktpreis und waren je Energieeinheit teuer - die frühen deutschen Solarvergütungen sind das Standardbeispiel für ein Programm, das teuren Strom kaufte und damit den Fertigungsaufbau finanzierte, der Photovoltaik für alle anderen billig machte. Heutige Programme sind überwiegend in Auktionen vergebene Differenzverträge, und mehrere jüngere Offshore-Wind-Auktionen wurden auf oder unter Großhandelspreis bezuschlagt, also ganz ohne Nettosubvention.
Warum Reformen scheitern
Eine Brennstoffsubvention zu streichen ist einer der verlässlichsten Wege, Unruhen auszulösen, und das Muster ist beständig genug, um vorhersagekräftig zu sein. Nigeria, Ecuador, Indonesien, Iran, Frankreich und Kasachstan erlebten jeweils erhebliche Proteste nach Kraftstoffpreiserhöhungen, von denen mehrere zur teilweisen oder vollständigen Rücknahme zwangen.
Die politische Struktur erklärt das. Der Nutzen eines billigen Brennstoffpreises ist konzentriert, unmittelbar und an der Zapfsäule sichtbar. Die Kosten sind verstreut - eine Haushaltszeile, die die meisten nie sehen - und die Nutznießer der Streichung sind künftige Steuerzahler und von Verschmutzung Geschädigte, und beide bilden keine Wählergruppe. Konzentrierter Nutzen bei verstreuten Kosten erzeugt dauerhafte Politik, unabhängig davon, ob sie gut ist.
Es gibt zudem einen Gerechtigkeitspunkt, der Anerkennung statt Abwehr verdient. In einem Land, in dem billiger Brennstoff einer der wenigen greifbaren Vorteile ist, die Bürger aus dem nationalen Ressourcenreichtum erhalten, wird seine Streichung bei weiterhin schlechten öffentlichen Diensten als Wegnahme ohne Gegenleistung erlebt. Reformen gelangen dort, wo dieser Tausch ausdrücklich gemacht wurde.
Die gelungenen Reformen teilen Merkmale. Indonesien und Indien senkten Brennstoffsubventionen erheblich in Phasen niedriger Ölpreise, als die unmittelbare Wirkung auf die Verbraucher klein war, und beide verbanden die Streichung mit direkten Zahlungen an erfasste einkommensschwache Haushalte. Den Zeitpunkt auf ein Preistal zu legen und sichtbar zu entschädigen sind die beiden Dinge, die gelungene von rückgängig gemachter Reform unterscheiden.
Warum das für alles Neue zählt
Die Subventionsstruktur bestimmt, was gebaut wird, oft mehr als die Technikkosten, und eine neue Quelle tritt in einen Markt ein, dessen Preise bereits Jahrzehnte solcher Entscheidungen widerspiegeln.
Praktisch heißt das: alteingesessene Brennstoffe treten zu Preisen an, die einen Teil ihrer Kosten ausklammern, während Neueinsteiger zu Preisen antreten, die alle ihre Kosten enthalten. Das ist der sachliche Gehalt der Wendung von gleichen Wettbewerbsbedingungen, die sonst locker genug verwendet wird, um nichts zu bedeuten.
Es erklärt auch, warum sich die Form der Förderung gewandelt hat. Eine Einspeisevergütung zahlt einen festen hohen Satz und schafft eine dauerhafte Interessengruppe für ihren Erhalt. Ein Differenzvertrag setzt einen Basispreis, zahlt die Differenz, wenn der Markt darunter liegt, und holt sie zurück, wenn er darüber liegt - womit die Förderung mit der Reife einer Technik selbsttätig fällt und endet, ohne dass jemand ihr Ende beschließen muss.
Der allgemeine Grundsatz, der sich herausziehen lässt, kehrt in diesem ganzen Bereich wieder. Politik, die auf einem Preis aufbaut, verschwindet, wenn der Preis sich bewegt; Politik, die auf einer Struktur aufbaut, bleibt. Einspeisevergütungen wurden abgewickelt; die Auktionen und CO2-Preise, die sie ersetzten, sind schwerer umzukehren, weil keine einzelne Gruppe von ihrem Fortbestand abhängt.
Häufige Fragen
Warum gehen die Schätzungen fossiler Subventionen so weit auseinander?
Weil sie Verschiedenes messen. Ausdrückliche Subventionen sind tatsächlich gezahltes Geld - Preisdeckel, Steuervorteile - und belaufen sich auf einige hundert Milliarden Dollar im Jahr. Mittelbare addieren die nicht eingepreisten Kosten von Luftverschmutzung und Klimaschaden, womit die Summe in den Billionenbereich steigt. Beide sind zulässig.
Was ist der größte Posten der weiten Subventionszahl?
Die örtliche Luftverschmutzung, nicht das Klima. Todesfälle durch Atemwegs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen infolge von Feinstaub sind zahlreich, zeitnah und vergleichsweise gut beziffert und beherrschen deshalb die Schätzung. Der Klimaschaden ist ein großer, aber kleinerer Posten, und unmittelbare Haushaltsleistungen sind der kleinste Teil.
Helfen Brennstoffsubventionen armen Haushalten?
Weit weniger als beabsichtigt. Der Nutzen verteilt sich etwa proportional zum Verbrauch, der größte Teil geht also an die, die am meisten verbrauchen, und das sind nicht die Armen. Untersuchungen in vielen Ländern finden, dass das wohlhabendste Fünftel ein Mehrfaches des ärmsten erhält, weshalb direkte Geldzahlungen empfohlen werden.
Warum scheitern Subventionsreformen so oft?
Weil der Nutzen billigen Brennstoffs konzentriert, unmittelbar und an der Zapfsäule sichtbar ist, während die Kosten eine verstreute Haushaltszeile sind. Konzentrierter Nutzen bei verstreuten Kosten erzeugt dauerhafte Politik. Gelungene Reformen lagen zeitlich in Phasen niedriger Ölpreise und waren mit sichtbaren Direktzahlungen verbunden.
Wie hat sich die Förderung Erneuerbarer verändert?
Von Einspeisevergütungen weit über Marktpreis hin zu in Auktionen vergebenen Differenzverträgen. Ein Differenzvertrag zahlt die Lücke, wenn der Markt unter dem Basispreis liegt, und holt sie zurück, wenn er darüber liegt, sodass die Förderung mit fallenden Kosten selbsttätig sinkt. Mehrere jüngere Offshore-Wind-Auktionen kamen ohne Nettosubvention aus.
