La maldición de los recursos: riqueza que no se vuelve desarrollo
Debería ser una ventaja estar sentado sobre algo que el mundo quiere. Para un número considerable de países no lo ha sido, y las razones son lo bastante concretas como para nombrarlas, porque son también las razones por las que algunos países escaparon del patrón.
La enfermedad holandesa
El nombre viene de los Países Bajos tras la entrada en producción del yacimiento de gas de Groninga en los años sesenta. Las exportaciones de gas eran muy rentables y la industria neerlandesa declinó al mismo tiempo, y la conexión entre ambas cosas resultó ser el tipo de cambio.
El mecanismo es directo. Exportar un recurso implica que compradores extranjeros adquieren la moneda nacional, lo que eleva su valor. Una moneda más fuerte encarece toda otra exportación en el exterior y abarata toda importación dentro. La industria y la agricultura, que compiten internacionalmente por precio, pierden por ambos lados a la vez.
El efecto de segundo orden es peor que el primero. La extracción de recursos emplea a poca gente en relación con los ingresos que genera, mientras la industria emplea a mucha. Así que los sectores que encogen son los que daban empleo amplio y acumulaban destreza técnica, y el sector que crece no aporta ninguna de las dos cosas.
El daño es difícil de revertir. La capacidad industrial se construye durante décadas mediante empresas, redes de proveedores y trabajadores formados, y cuando se dispersan no vuelven a reunirse cuando el recurso se agota o el precio cae. Varios países han llegado al final de un auge sin el recurso y sin las industrias que tenían antes de él.
Volatilidad y presupuesto
Los precios de las materias primas se mueven mucho más que los de los bienes manufacturados. El petróleo se ha negociado por debajo de 20 dólares y por encima de 140 en una sola década, y un Estado que obtiene de ahí la mayoría de sus ingresos intenta llevar un presupuesto público sobre una magnitud que puede reducirse a la mitad sin aviso.
La dinámica política está bien documentada y es constante. Los precios altos producen empleo público ampliado, subvenciones nuevas y grandes proyectos de inversión, todos ellos políticamente imposibles de revertir. Cuando el precio cae, el Estado se endeuda para mantenerlos, y si el precio bajo persiste, el ajuste llega como crisis abrupta en vez de como reducción gestionada.
Los fondos soberanos existen para romper ese ciclo ahorrando en los años altos y disponiendo en los bajos. Funcionan cuando las reglas se hacen cumplir. La dificultad es que un fondo que acumula miles de millones visibles mientras los servicios públicos son insuficientes genera presión constante para gastarlo, y varios fondos creados con reglas estrictas fueron después saqueados.
La calidad de la inversión también sufre. Un gobierno con ingresos súbitamente grandes y escasa capacidad de contratación produce proyectos caros de utilidad limitada, un rasgo recurrente de las fases de auge y una de las formas más visibles que adopta la maldición.
El mecanismo fiscal
El mecanismo con más respaldo en la literatura no es económico sino fiscal, y es el que más merece entenderse.
Un Estado que se financia gravando a ciudadanos y empresas debe poder encontrarlos, liquidarlos y persuadirlos de cumplir. Eso exige capacidad administrativa, y crea una relación en la que los gravados pueden razonablemente exigir cuentas del gasto. Buena parte de la historia del gobierno representativo es la historia de ese trato.
Un Estado que se financia con rentas de recursos no necesita nada de eso. El ingreso llega de un pequeño número de instalaciones y compradores extranjeros, y puede recaudarlo una agencia reducida sin tocar a la población general. El vínculo fiscal entre ciudadano y Estado se debilita, y con él el mecanismo que históricamente produjo rendición de cuentas.
Lo que se sigue es un patrón y no una ley: menor esfuerzo tributario, menor capacidad estadística y administrativa, y una política organizada en torno al acceso a la renta más que a programas en competencia. Eleva además lo que está en juego en el poder, ya que controlar el Estado significa controlar los ingresos, que es la conexión que los investigadores trazan entre dependencia de recursos y tanto riesgo de conflicto como gobernantes longevos.
Este mecanismo explica algo que las explicaciones económicas no explican: por qué la maldición es mucho más fuerte con recursos concentrados e intensivos en capital como el petróleo y los diamantes que con recursos dispersos como la agricultura. Lo que importa es si el ingreso puede capturarse en unos pocos puntos.
Los países que escaparon
Noruega es el contraejemplo habitual y es genuinamente instructivo. Encontró petróleo en 1969 con una democracia asentada, una función pública competente y un sistema fiscal que ya funcionaba, y canalizó los ingresos hacia un fondo invertido enteramente en el exterior, lo que a la vez ahorra para el futuro e impide la apreciación de la moneda que causa la enfermedad holandesa. Una regla fiscal limita las transferencias anuales al presupuesto a una pequeña parte del fondo. Noruega no resolvió la maldición; ya había construido las instituciones antes de que llegara el dinero.
Botsuana es el caso más notable, porque empezó como uno de los países más pobres del mundo y después descubrió diamantes. Negoció el reparto de ingresos con la empresa minera en vez de ceder el control, mantuvo reglas fiscales conservadoras y dirigió el gasto a educación e infraestructura, sosteniendo durante décadas una de las tasas de crecimiento más altas del mundo.
La regla chilena de estabilización del cobre es la versión más acotada: una regla estructural de presupuesto que calcula el gasto a partir de un precio del cobre de largo plazo fijado por un panel independiente, de modo que los ingresos por encima de ese nivel se ahorran automáticamente y no por decisión política cada año.
El rasgo común es que las restricciones institucionales existían antes que el dinero. Es una lección difícil, porque ofrece poco a un país donde los ingresos ya han llegado. La generalización más útil corre en sentido contrario y merece enunciarse por sí misma: lo que determina si una dotación energética se convierte en desarrollo es la calidad de las instituciones que la gestionan, no el tamaño de la dotación. Eso se aplica hoy a los minerales críticos tanto como se aplicaba al petróleo en 1973, y los países con reservas de litio y cobalto afrontan la pregunta idéntica con el registro histórico a su disposición.
Preguntas frecuentes
¿Qué es la maldición de los recursos?
El patrón observado de que los países con grandes dotaciones de petróleo, gas o minerales han crecido en promedio más despacio que los que carecen de ellas. La correlación se documentó sistemáticamente por primera vez en los años noventa y se discute en sus detalles aunque sigue siendo sólida en su contorno.
¿Qué es la enfermedad holandesa?
Las exportaciones de recursos elevan la demanda de la moneda nacional, que se aprecia, dejando sin competitividad a las demás exportaciones y abaratando las importaciones. La industria y la agricultura encogen como resultado. El nombre viene de los Países Bajos tras el inicio de la producción de gas de Groninga en los años sesenta.
¿Por qué causa problemas la volatilidad de precios?
Porque un Estado que obtiene la mayoría de sus ingresos de un precio que puede reducirse a la mitad sin aviso no puede planificar. Los precios altos producen empleo público, subvenciones y proyectos imposibles de revertir políticamente, así que una caída de precios llega como crisis fiscal abrupta en lugar de como ajuste gestionado.
¿Cuál es la explicación fiscal de la maldición de los recursos?
Un Estado financiado gravando a los ciudadanos necesita capacidad administrativa y debe responder ante los contribuyentes. Un Estado financiado con rentas de recursos recauda de unas pocas instalaciones y compradores extranjeros, así que no necesita ninguna de las dos cosas. El vínculo fiscal entre ciudadano y Estado se debilita, y con él la rendición de cuentas.
¿Qué países evitaron la maldición, y cómo?
Noruega, Botsuana y Chile. En cada caso el factor decisivo fue que las restricciones institucionales existían antes de que llegaran los ingresos: Noruega encontró petróleo con una democracia, una función pública y un sistema fiscal en marcha, e invierte su fondo enteramente en el exterior para evitar la apreciación; Botsuana negoció el reparto de ingresos y dirigió el gasto a educación e infraestructura.
