Der Ressourcenfluch: Reichtum, der keine Entwicklung wird

Die holländische Krankheit

Der Name kommt von den Niederlanden, nachdem das Gasfeld Groningen in den 1960er Jahren in Förderung ging. Die Gasausfuhren waren hoch einträglich, und die niederländische Industrie ging gleichzeitig zurück, und die Verbindung zwischen beidem erwies sich als der Wechselkurs.

Der Mechanismus ist geradlinig. Einen Rohstoff auszuführen heißt, dass ausländische Käufer die heimische Währung kaufen, was ihren Wert hebt. Eine stärkere Währung macht jede andere Ausfuhr im Ausland teurer und jede Einfuhr im Inland billiger. Industrie und Landwirtschaft, die international über den Preis konkurrieren, verlieren gleichzeitig auf beiden Seiten.

Der Effekt zweiter Ordnung ist schlimmer als der erste. Die Rohstoffgewinnung beschäftigt gemessen an ihren Erlösen wenige Menschen, die Industrie viele. Es schrumpfen also die Bereiche, die breite Beschäftigung und angesammeltes technisches Können boten, und der wachsende Bereich bietet keines von beidem.

Der Schaden ist schwer umkehrbar. Industrielle Fähigkeit entsteht über Jahrzehnte durch Firmen, Zuliefernetze und ausgebildete Arbeitskräfte, und wenn die sich zerstreuen, finden sie nicht wieder zusammen, sobald der Rohstoff erschöpft ist oder der Preis fällt. Mehrere Länder standen am Ende eines Rohstoffbooms ohne den Rohstoff und ohne die Industrien, die sie vorher hatten.

Schwankung und Haushalt

Rohstoffpreise bewegen sich weit stärker als Preise gefertigter Güter. Öl wurde binnen eines Jahrzehnts unter 20 und über 140 Dollar gehandelt, und ein Staat, der den größten Teil seiner Einnahmen daraus zieht, versucht, einen öffentlichen Haushalt auf einer Größe zu führen, die sich ohne Vorwarnung halbieren kann.

Die politische Dynamik ist gut dokumentiert und gleichbleibend. Hohe Preise führen zu mehr öffentlicher Beschäftigung, neuen Subventionen und großen Bauvorhaben, die alle politisch nicht rückgängig zu machen sind. Fällt der Preis, verschuldet sich der Staat, um sie zu halten, und hält der niedrige Preis an, kommt die Anpassung als abrupte Krise statt als gesteuerte Rücknahme.

Staatsfonds bestehen, um diesen Kreislauf zu brechen, indem sie in den hohen Jahren sparen und in den niedrigen entnehmen. Sie wirken, wenn die Regeln durchgesetzt werden. Die Schwierigkeit ist, dass ein Fonds, der sichtbar Milliarden ansammelt, während die öffentlichen Dienste unzureichend sind, beständigen Druck erzeugt, ihn auszugeben, und mehrere mit strengen Regeln eingerichtete Fonds wurden später geplündert.

Auch die Qualität der Investitionen leidet. Eine Regierung mit plötzlich großen Einnahmen und schwacher Vergabefähigkeit bringt teure Vorhaben von begrenztem Nutzen hervor, was ein wiederkehrendes Merkmal von Boomphasen und eine der sichtbarsten Formen des Fluches ist.

Der fiskalische Mechanismus

Der in der Literatur am besten gestützte Mechanismus ist nicht wirtschaftlich, sondern fiskalisch, und er lohnt das Verständnis am meisten.

Ein Staat, der sich durch die Besteuerung von Bürgern und Unternehmen finanziert, muss sie finden, veranlagen und zur Befolgung bewegen können. Das verlangt Verwaltungsfähigkeit, und es schafft ein Verhältnis, in dem die Besteuerten mit gutem Grund Rechenschaft über die Ausgaben verlangen können. Ein großer Teil der Geschichte repräsentativer Regierung ist die Geschichte dieses Handels.

Ein Staat, der sich aus Ressourcenrenten finanziert, braucht davon nichts. Die Einnahmen kommen von wenigen Anlagen und ausländischen Käufern und lassen sich von einer kleinen Behörde einziehen, ohne die Bevölkerung zu berühren. Die fiskalische Verbindung zwischen Bürger und Staat schwächt sich, und mit ihr der Mechanismus, der historisch Rechenschaft hervorbrachte.

Was folgt, ist ein Muster und kein Gesetz: geringere Steueranstrengung, schwächere statistische und administrative Fähigkeit und eine Politik, die sich um den Zugang zur Rente statt um konkurrierende Programme ordnet. Es erhöht zudem den Einsatz beim Machterhalt, denn die Kontrolle über den Staat bedeutet die Kontrolle über die Einnahmen, und das ist die Verbindung, die Forscher zwischen Rohstoffabhängigkeit und sowohl Konfliktrisiko als auch langlebigen Amtsinhabern ziehen.

Dieser Mechanismus erklärt etwas, was die wirtschaftlichen Erklärungen nicht erklären: warum der Fluch bei konzentrierten, kapitalintensiven Rohstoffen wie Öl und Diamanten viel stärker ist als bei verstreuten wie der Landwirtschaft. Entscheidend ist, ob sich die Einnahmen an wenigen Punkten abgreifen lassen.

Die Länder, die entkamen

Norwegen ist das übliche Gegenbeispiel und wirklich lehrreich. Es fand 1969 Öl mit einer gefestigten Demokratie, einem fähigen öffentlichen Dienst und einem funktionierenden Steuersystem, und es lenkte die Einnahmen in einen Fonds, der vollständig im Ausland angelegt ist - was zugleich für die Zukunft spart und die Währungsaufwertung verhindert, die die holländische Krankheit auslöst. Eine Fiskalregel begrenzt die jährliche Überführung in den Haushalt auf einen kleinen Teil des Fonds. Norwegen hat den Ressourcenfluch nicht gelöst; es hatte die Institutionen bereits gebaut, bevor die Einnahmen kamen.

Botswana ist der bemerkenswertere Fall, weil es als eines der ärmsten Länder der Welt begann und dann Diamanten fand. Es verhandelte eine Erlösbeteiligung mit dem Bergbauunternehmen, statt die Kontrolle abzugeben, hielt vorsichtige Fiskalregeln ein und lenkte die Ausgaben in Bildung und Infrastruktur, womit es jahrzehntelang eine der höchsten Wachstumsraten der Welt hielt.

Die chilenische Kupferstabilisierungsregel ist die engere Fassung: eine strukturelle Haushaltsregel, die die Ausgaben aus einem langfristigen Kupferpreis berechnet, den ein unabhängiges Gremium festlegt, sodass Einnahmen darüber selbsttätig gespart werden und nicht durch eine politische Entscheidung Jahr für Jahr.

Das gemeinsame Merkmal ist, dass die institutionellen Schranken vor dem Geld bestanden. Das ist eine schwierige Lehre, weil sie einem Land wenig bietet, in dem die Einnahmen bereits eingetroffen sind. Die nützlichere Verallgemeinerung läuft andersherum und lohnt die Erwähnung um ihrer selbst willen: ob eine Energieausstattung zu Entwicklung wird, entscheidet die Qualität der Institutionen, die sie verwalten, und nicht die Größe der Ausstattung. Das gilt heute für kritische Rohstoffe ebenso wie 1973 für Öl, und die Länder mit Lithium- und Kobaltvorkommen stehen vor genau derselben Frage, mit der historischen Bilanz vor Augen.