CO2-Bepreisung: Eine Zahl für die externen Kosten
Nahezu jeder Energievergleich in dieser Bibliothek nennt Kosten, die den Schaden durch Emissionen ausklammern - und genau das ist das Problem, für das es die CO2-Bepreisung gibt. Sie ist die ökonomisch orthodoxeste Klimapolitik überhaupt, theoretisch über das politische Spektrum hinweg unterstützt, und diejenige, um deren Umsetzung am härtesten gestritten wird.
Warum überhaupt ein Preis
Wenn ein Kraftwerk Kohle verbrennt, hat der Strom Kosten, die auf einer Rechnung erscheinen, und eine Reihe von Kosten, die das nicht tun: Atemwegserkrankungen in Windrichtung, Ernteschäden und der Erwärmungsbeitrag des Kohlendioxids. Diese tragen andere Menschen, oft in anderen Ländern und anderen Jahrzehnten. Ökonomen nennen das eine externe Wirkung, und ihr bestimmendes Merkmal ist, dass der Marktpreis falsch ist - zu niedrig -, sodass der Markt zu viel davon erzeugt.
Die CO2-Bepreisung korrigiert den Preis, statt die Tätigkeit zu verbieten. Ein Stromerzeuger, der 80 Euro je Tonne zahlt, stellt fest, dass Kohle mit 820 Gramm je Kilowattstunde zusätzliche 65 Euro je Megawattstunde trägt, während Gas mit 490 Gramm 39 Euro trägt. Dieser Unterschied verändert die Merit-Order unmittelbar und kann Gas vor Kohle schieben, ohne dass irgendjemand etwas verbietet.
Für Ökonomen liegt der Reiz darin, dass der Regulierer nicht wissen muss, welche Technik gewinnen soll. Jeder Emittent sieht denselben Preis, und jeder findet seine eigene günstigste Antwort - Brennstoffwechsel, Effizienz, Abscheidung oder zahlen und weitermachen. Die günstigsten Minderungen geschehen zuerst, und genau das kann eine festgelegte Technikvorgabe nicht garantieren.
Der Einwand betrifft die Verteilung und nicht die Ökonomie. Ein CO2-Preis wirkt von sich aus regressiv: Energie macht einen größeren Anteil der Ausgaben eines armen Haushalts aus, sodass ein unabgefederter Preis diese am härtesten trifft. Jedes funktionierende System musste darauf antworten, meist durch Rückgabe der Einnahmen - und jene, die es nicht taten, wurden in der Regel wieder abgeschafft.
Steuer oder Handel
Eine CO2-Steuer setzt einen Preis je Tonne und lässt die Emittenten entscheiden, wie viel sie zu diesem Preis ausstoßen. Die Kosten sind sicher, was Unternehmen schätzen, und die entstehenden Emissionen sind unsicher. Schweden betreibt eine seit 1991, heute über 100 Euro je Tonne, bei einem Emissionsrückgang um 30 Prozent und fortgesetztem Wirtschaftswachstum.
Ein Emissionshandel macht das Umgekehrte. Er legt eine Gesamtmenge an Zertifikaten fest, verteilt oder versteigert sie und lässt Unternehmen handeln. Die Emissionen sind sicher, denn die Obergrenze ist die Obergrenze; der Preis ist unsicher und kann schwanken. Das EU-System ist das größte und erfasst Stromerzeugung, Schwerindustrie und Luftfahrt - rund 40 Prozent der EU-Emissionen.
Das EU-System brauchte zwei Jahrzehnte, um richtig zu wirken, und das ist der lehrreichste Teil seiner Geschichte. Frühe Phasen teilten zu viele Zertifikate zu und gaben die meisten davon kostenlos aus, sodass der Preis auf nahe null fiel und niemandes Verhalten änderte. Reformen verschärften die Obergrenze, gingen zur Versteigerung über und fügten eine Marktstabilitätsreserve hinzu, die Zertifikate entzieht, wenn ein Überschuss entsteht. Der Preis stieg von unter 10 Euro im Jahr 2017 auf über 80 Mitte der 2020er Jahre, und erst auf diesem Niveau begann er, Investitionsentscheidungen zu beeinflussen, statt bloß in einer Bilanz aufzutauchen.
Mischformen sind üblich geworden, weil die reinen Formen spiegelbildliche Schwächen haben. Preisuntergrenzen verhindern, dass ein Handelssystem bei fallender Nachfrage zusammenbricht; Preisobergrenzen verhindern Ausschläge jenseits dessen, was die Industrie verkraftet. Die meisten seit 2015 entworfenen Systeme enthalten beides.
Verlagerung und die Grenze
Das schwerste Problem der CO2-Bepreisung ist, dass die Atmosphäre global ist und Rechtsräume es nicht sind. Bepreist Europa Kohlenstoff und die Türkei nicht, kann ein Stahlwerk umziehen, und die Emissionen ziehen mit. Europas Bilanz verbessert sich, die der Welt nicht, und Europa verliert obendrein die Industrie. Das ist Carbon Leakage, und die Angst davor hat jeden je gesetzten CO2-Preis eingeschränkt.
Die ursprüngliche Abhilfe war die kostenlose Zuteilung: Den betroffenen Industrien ihre Zertifikate umsonst geben, damit sie keinen Kostennachteil haben. Das verhindert die Verlagerung und nimmt zugleich den Anreiz zur Minderung, der der Zweck des Systems ist. Europa fuhr diesen Kompromiss jahrelang und wusste, dass es ein Kompromiss war.
Der Grenzausgleichsmechanismus ist die Alternative. Wer Stahl, Zement, Aluminium, Dünger, Wasserstoff oder Strom in die EU einführt, muss Zertifikate kaufen, die den in den Waren enthaltenen Emissionen entsprechen, zum EU-Zertifikatspreis, abzüglich eines am Herkunftsort bereits gezahlten CO2-Preises. Inländischer Hersteller und Importeur sehen dann dieselben Kohlenstoffkosten, und die kostenlose Zuteilung kann entfallen.
Der Mechanismus trat 2023 in seine Berichtsphase und ab 2026 in die finanzielle Phase. Er ist bei der Welthandelsorganisation und von mehreren Ausfuhrländern als verdeckter Protektionismus umstritten, und er hat in einer Hinsicht die von seinen Urhebern erhoffte Wirkung entfaltet: Mehrere Handelspartner haben ihre eigene CO2-Bepreisung beschleunigt, denn ein zu Hause erhobener Preis ist eine Einnahme, die zu Hause bleibt, statt nach Brüssel zu fließen.
Welcher Preis reicht
Hier werden zwei verschiedene Fragen verwechselt. Die sozialen Kosten des Kohlenstoffs fragen, welchen Schaden eine Tonne anrichtet, und die Schätzungen reichen von etwa 50 bis über 200 Dollar, je nach dem Zinssatz, mit dem künftiger Schaden abgezinst wird, und danach, ob unwahrscheinliche katastrophale Verläufe einbezogen werden. Die Vermeidungskosten fragen, welcher Preis nötig ist, um eine bestimmte Änderung auszulösen - eine weit konkretere Frage mit technikspezifischen Antworten.
Die praktischen Schwellen sind recht gut bekannt. Der Wechsel von Kohle zu Gas in der Stromerzeugung geschieht je nach relativen Brennstoffpreisen bei etwa 30 bis 50 Euro je Tonne. Kohlenstoffabscheidung an industriellen Prozessen wirtschaftlich zu machen braucht vielleicht 100 bis 150. Wasserstoffbasierte Stahlerzeugung braucht eine ähnliche Spanne. Die Abscheidung aus der Luft braucht mehrere hundert.
Die tatsächlichen Preise spannen drei Größenordnungen. Manche Systeme verlangen unter einem Dollar je Tonne und bestehen vor allem, um den Verwaltungsapparat aufzubauen. Die EU liegt über 80, Schweden über 100, und die Mehrheit der weltweit erfassten Emissionen ist unter 20 Dollar bepreist - unterhalb nahezu jeder Schwelle, auf die es ankommt.
Die ehrliche Zusammenfassung lautet, dass CO2-Bepreisung dort wirkt, wo sie hoch, breit und über die Zeit glaubwürdig ist, und dass die meisten bestehenden Systeme an mindestens einem dieser Prüfsteine scheitern. Die Glaubwürdigkeit wird am häufigsten übersehen: Ein Unternehmen, das über eine Anlage mit 40 Jahren Laufzeit entscheidet, muss glauben, dass der Preis 2050 noch da ist, und keine Regierung kann ihre Nachfolger binden. Diese Unsicherheit ist der Grund, warum die Bepreisung allein selten genügt hat, und warum sie meist neben Standards und Förderung steht und nicht an deren Stelle.
Häufige Fragen
Was unterscheidet CO2-Steuer und Emissionshandel?
Eine Steuer legt den Preis je Tonne fest und lässt die Emissionen sich einpendeln. Ein Handelssystem legt die Gesamtmenge der Zertifikate fest und lässt den Preis laufen. Das eine gibt Kostensicherheit, das andere Sicherheit über das Umweltergebnis. Die meisten modernen Systeme sind Mischformen mit Preisunter- und -obergrenze.
Was ist Carbon Leakage?
Produktion, die in einen Rechtsraum ohne CO2-Preis abwandert, sodass sich die Emissionen verlagern statt zu verschwinden. Die ausführende Region verliert die Industrie und die Atmosphäre gewinnt nichts. Die Angst davor führte zur kostenlosen Zuteilung an betroffene Industrien und später zu Grenzausgleichsmechanismen.
Was macht der EU-Grenzausgleich?
Er stellt Importeuren von Stahl, Zement, Aluminium, Dünger, Wasserstoff und Strom die in diesen Waren enthaltenen Emissionen zum EU-Zertifikatspreis in Rechnung, abzüglich eines am Herkunftsort bereits gezahlten CO2-Preises. Damit gleichen sich die Kohlenstoffkosten von inländischer und eingeführter Produktion an, und die kostenlose Zuteilung kann entfallen.
Wie hoch muss ein CO2-Preis sein?
Das hängt davon ab, was er auslösen soll. Der Wechsel von Kohle zu Gas geschieht bei etwa 30 bis 50 Euro je Tonne, industrielle Abscheidung braucht vielleicht 100 bis 150, die Abscheidung aus der Luft mehrere hundert. Die Mehrheit der weltweit erfassten Emissionen ist unter 20 Dollar bepreist, also unterhalb nahezu jeder wirksamen Schwelle.
Ist CO2-Bepreisung nicht regressiv?
Von sich aus ja, weil Energie einen größeren Anteil der Ausgaben eines armen Haushalts ausmacht. Jedes dauerhafte System hat das über die Rückgabe der Einnahmen beantwortet - als Pauschale, Steuersenkung oder gezielte Hilfe. Systeme, die Preise ohne sichtbaren Ausgleich erhöhten, wurden meist wieder abgeschafft, was ein politischer und kein ökonomischer Befund ist.
